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拆除城市落戶的“籬笆” 新型城鎮化進入新拐點

4月8日,國家發展改革委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《重點任務》),指出從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態等6大方面22項工作推動新型城鎮化進程。

c27e52c22267a700b36d6feab0e15999_meitu_2.jpg“從城鎮化發展路徑來看,過去30多年中國城鎮化是人跟著產業走。”國家發展改革委城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長張國華說,“未來,城鎮化競爭力提升面臨轉型,城市發展邏輯將轉變為產業資本跟著人才走、人才跟著城市公共服務和生態環境走。”

改革開放40年來,我國城鎮化率由1978年的17.9%提高到2018年的59.58%,城鎮常住人口由1978年的1.7億增長到2018年的8.3億。城市的發展日新月異,以城市為主體的區域競爭也愈演愈烈。進入新時代,城鎮化進入了新的階段,人才對城市發展的帶動作用更加明顯。

國內外區域經濟發展的實踐證明,隨著城鎮化的發展,大城市或出現“虹吸效應”及“外溢效應”,核心城市、中心城市、大城市與周邊城市、中小城市和小城鎮等的技術、資金、人才等資源要素存在發展不平衡不充分等問題。根據我國人口的城市分布統計,100萬以下人口的城市數量多但是城區人口規模并非城市人口主體,而在100萬~300萬人口的城市,城區人口規模卻是城市人口的主體。

同時,近年來,我國一些城市出現了常住人口或戶籍人口的負增長,不少城市出現了勞動力短缺、“用工荒”等瓶頸,城市在實現產業升級、邁向高質量發展的過程中產生了不同結構的勞動力需求。

為抓住城鎮化進入新拐點的戰略機遇,近年來各地城市紛紛出臺“低門檻”乃至“零門檻”的落戶政策,比如石家莊、長沙、鄭州、西安、杭州等城市,相繼進行戶籍制度改革,吸納更多的人才到城市落戶,打開門迎接“新市民”,讓城市更有活力,形成了“城市人口爭奪戰”。中原地產研究中心發布報告顯示,2019年發布各種人才引進與落戶等政策的城市目前已超過50個,從力度與數量上都刷新了歷史紀錄。

《重點任務》指出,在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上,繼續加大戶籍制度改革力度。其中,城區常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。城區常住人口500萬以上1000萬以下的特大城市、1000萬以上的超大城市,要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。此外,積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶,允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

“按照城鎮化發展的歷史規律,中國越來越多的區域在走過小城鎮發展、大城市聚集的道路后,正在步入‘大都市區’時代。”中國城市經濟學會副會長、中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛說。同時,有專家也表示,《重點任務》的出臺是在給都市圈拆“籬笆”,加快消除區域戶籍壁壘,開啟新一輪的城市競爭。

城市迅猛發展,而城市的主體是人,“讓人民生活更美好”應當是衡量一座城市高質量發展的重要指標。張國華表示,長期以來,房地產業和社會發展都強調以人為本。但過去30多年的房地產業快速發展,仍被一些人認為“不是‘人’的城鎮化,而是‘土地’的城鎮化”。過去的產業發展模式是低成本競爭。在低收入背景下,依靠低勞動成本、低環境成本、低工業用地成本驅動。這“三低成本”建立了今天的產業體系,使我國成為全球最大的制造業國家。

“我們靠高價的居住用地、高價的商業用地對沖掉低價的工業用地,完成了以土地財政為代表的基礎設施建設的城鎮化過程,也由此形成了較高的房價。”張國華認為,大量新進入城市的人口由于所從事的產業比較低端、收入較低,卻面臨著較高房價,因此無法較好地實現人的城鎮化,只能解決土地的城鎮化。

專家認為,《重點任務》對加快農業轉移人口市民化將起到重要作用,尤其是在100萬~300萬人口的Ⅱ型大城市。專家預判,未來,很多城市或將由200萬~300萬人口的Ⅱ型大城市成為300萬~500萬人口的Ⅰ型大城市。這將使很多城市達到修建城市地鐵的人口規模最低門檻,或將引發城市新一輪的基礎設施投資。

如美國都市學家喬爾·科特金所言:“哪里更宜居,知識分子就選擇在哪里居住;知識分子選擇在哪里居住,人類的智慧就在哪里聚集;人類的智慧在哪里聚集,最終人類的財富也會在哪里匯聚。”在這一意義上,美好的生活意味著城市需要提供更加便利的公共服務,包括交通、住房、養老、醫療、教育等各個方面。因此,在有限的資源限制下,未來城市吸納更多的人口落戶,也對城市自身的內生動力、城市管理水平等提出了更高要求。

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