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國新辦舉行《建設工程抗震管理條例》國務院政策例行吹風會

《建設工程抗震管理條例》(以下簡稱《條例》)已經國務院常務會議審議通過并正式頒布,9月1日起開始正式施行。在國新辦9月27日上午舉行的國務院政策例行吹風會上,住房和城鄉建設部副部長張小宏、司法部立法四局局長黃祎、住房和城鄉建設部工程質量安全監管司司長曲琦介紹《條例》有關情況,并回答記者提問。

張小宏:

我國是一個地震多發頻發的國家,大約58%的國土、55%的人口處于7度以上地震高烈度區。在地震災害中,相當部分的人員傷亡主要是由建筑物倒塌造成的。可以說,建設工程抗震工作直接關系人民生命財產安全,關系經濟發展和社會穩定。黨中央、國務院高度重視建設工程抗震工作,習近平總書記強調,當前和今后一個時期,要著力從加強組織領導、健全體制機制、完善法律法規、推進重大防災減災工程建設、提高城市建筑和基礎設施抗災能力、提高農村住房設防水平和抗災能力、引導社會力量有序參與等方面進行努力。

近年來,住房和城鄉建設部加強規章制度和標準規范建設,目前已基本形成了覆蓋可行性研究、初步設計、施工圖審查、竣工驗收、工程質量安全檢查等環節的建設工程抗震管理體系,在降低地震災害風險、減少人員傷亡和財產損失、保障和改善民生等方面發揮了重要作用。但同時也面臨一些亟待解決的問題,比如,一些保障措施及監督管理還存在薄弱環節,在一些建設工程中抗震設防強制性標準沒有得到嚴格執行;由于歷史原因,城鎮老舊建設工程、農村建設工程抗震設防措施不夠、抗御地震災害的能力不足;建設工程抗震設防、鑒定加固等責任規定不夠完善,與全過程管理的需求存在差距等。要破解這些難題,就要從立法層面完善相關制度設計。

2018年,《條例》作為保障和改善民生水平、加強和創新社會治理的重要立法項目被列入國務院立法工作計劃。在起草過程中,住房和城鄉建設部深入調研了解建設工程抗震管理領域有關情況,系統梳理總結長期以來的工作經驗和教訓,充分分析借鑒國外相關法律法規和制度體系,在此基礎上,形成了《條例(送審稿)》。在審批過程中,司法部又先后開展實地專題調研、業界人士座談、部際協商協調和公開征求意見,反復修改完善,最終形成了《條例(草案)》。《條例(草案)》已經國務院第135次常務會議審議通過,《條例》于2021年7月19日公布,自2021年9月1日起施行。這是新中國成立以來建設工程抗震管理領域的首個專門行政法規,對于提升建設工程抗震設防水平和抵御地震災害能力具有重大意義。

《條例》共八章五十一條,主要內容包括:一是明確新建、擴建、改建建設工程抗震設防要求及相關措施;二是規范已建成建設工程的抗震鑒定、加固和維護;三是提出要加強農村建設工程抗震設防;四是強化建設工程抗震保障措施及監督管理;五是強化建設工程抗震相關主體的法律責任追究。

下一步,住房和城鄉建設部、司法部將會同相關部門認真宣傳貫徹《條例》,加快推進配套文件和相關標準的制修訂工作,指導督促地方切實提升建設工程抗震管理水平,保障好人民群眾生命財產安全。

記者:

剛剛在開場介紹時,張部長提到了《條例》是新中國成立以來建設工程抗震管理領域的首個專門法規。那么,《條例》提出的各項舉措,在各個方面有哪些“實招”和“硬招”?

張小宏:

針對現實當中建設工程抗震管理領域存在的一些薄弱環節和突出問題,《條例》提出了一系列有效可行的措施。為了確保這些措施能夠落地見效,《條例》從保障措施和監督管理等方面作出了相應規定。

一是明確了各級住房和城鄉建設主管部門和其他相關部門應當嚴格監督實施建設工程抗震設防強制性標準,并明確了監管部門在履職時有權采取的措施。比如,可以查封涉嫌違反抗震設防強制性標準的施工現場,發現可能影響抗震質量問題的時候,可以責令相關單位進行必要的檢測鑒定。

二是對那些沒有抗震設防措施的或者說沒有達到抗震設防標準的一些老舊房屋,主要是歷史原因造成的,在抗震加固的時候,政府要給予必要的政策支持。

三是國家鼓勵支持抗震新技術的研發與推廣應用,通過更加先進的技術路徑,更加有效地提升建設工程的抗震能力。

四是住房和城鄉建設主管部門要會同相關部門,建立和完善建設工程抗震設防的信息數據庫,利用大數據技術、信息化手段,提高抗震管理的現代化水平。

五是建立建設工程抗震的責任企業以及相關從業人員的信用記錄制度,進一步規范各方主體行為,強化責任落實。

我相信,隨著上述這些措施的實施,可以有效保障標準,特別是強制性標準的實施,促進抗震技術發展,也將有力提升建設工程的抗震監管效能。

記者:

我國是一個多地震的國家,地震災害多發頻發,破壞性地震時有發生。請問《條例》對新建、改建、擴建建設工程的抗震設防作出了哪些規定?

曲琦:

歷次地震的震害經驗表明,確保建設工程的抗震設防能力是減輕地震災害最有效的手段。圍繞新建、擴建、改建建設工程的抗震設防,《條例》提出了相應的要求和措施。一是新建、擴建、改建的建設工程應當符合國家現行的工程建設抗震設防強制性標準。二是建設工程的勘察、設計、施工、監理、檢測等相關單位和人員應當依法對建設工程抗震負責。三是對于位于地震高烈度設防地區、地震重點監視防御區的重大建設工程,應當編制抗震設防專篇,這個專篇也可以作為設計文件的重要組成部分。四是對學校、幼兒園、醫院、養老機構、兒童福利機構、應急指揮中心等單位和機構的重要建筑,都應當進行重點設防,這主要是基于對弱勢群體的保護和在抗震救災中所發揮作用的考慮。五是對超限高層建筑工程抗震設防審批制度作出了明確的規定。

目前,住房和城鄉建設部已在對照《條例》,系統梳理現行制度體系和標準體系,加快制定修訂相關規章、規范性文件和技術標準,全面落實《條例》的各項規定。

記者:

相較于城市建設工程方面,農村建設工程抗震設防性能較弱。請問,在加強農村建設工程抗震設防方面,《條例》提出了哪些舉措?

曲琦:

在《條例》的制定過程中,各地普遍反映,農村的房屋建設缺乏監管,抗震設防性能不足,發生地震時遭受的損失也最大。近些年來,住房和城鄉建設部大力推進脫貧攻堅農村危房改造工程,支持設防烈度7度以上的地區農戶實施農房抗震改造,努力提升農房的抗震安全水平。在今年,云南漾濞6.4級地震和青海瑪多7.4級地震當中,應該說抗震加固以后的農房都經受住了地震的考驗,沒有發生一起因為房屋倒塌造成的人員死亡。加固以后的這些農房也成了農民的“保命房”“安心房”。

為了系統解決農村建設工程的抗震設防存在的問題和短板,我們認真總結梳理了近年來農村建設工程抗震設防工作的經驗做法,也對這些經驗和做法進行了制度化提升,在《條例》中有所體現,主要是四個方面:一是各級政府和有關部門應當加強對農村建設工程抗震設防的管理。二是對經鑒定抗震能力不足的農村村民住宅和鄉村公共設施的抗震加固要給予必要的政策支持。三是在實施農村危房改造、移民搬遷、災后恢復重建的時候,應當保證建設工程達到抗震設防強制性標準。四是政府要編制發放適用于農村的抗震技術圖集,并做好指導服務、技術培訓、示范推廣等工作。

下一步,住房和城鄉建設部也將會同有關部門繼續推進農村房屋安全隱患排查整治,有序開展地震高烈度設防區農房抗震改造,建立健全農房建設管理服務長效機制,不斷提升農房抗震防災能力。

張小宏:

我補充幾句。剛才曲司長提到的農房抗震確實是一個薄弱點,這幾年國家通過農村危房改造、農房抗震改造,取得了比較明顯的效果。剛才已經講到,今年在云南和青海的地震中,沒有發生因為農房倒塌而致死的情況,一方面證明了我們這幾年農房抗震加固改造工作的成效,同時一些經驗也吸收到了《條例》當中。我想,通過后續我們持續不斷的努力,農房抗震的能力水平應該也會發生更大的變化。

記者:

我們注意到,《條例》的一大亮點就是明確了各方的法律責任,能否談談具體情況?如果因建設工程抗震能力不足而導致群眾重大生命財產損失將如何處罰?

黃祎:

這次《條例》為了提高建設工程抗震防災能力,規范了一系列的制度措施。剛才張小宏副部長和曲琦司長講了很多制度措施。怎么能夠保證這些制度措施落實到位,《條例》專門就此作了規定。為了確保《條例》所確立的制度措施能夠真正落到實處,切實提高建設工程抗震防災能力,依法保障人民群眾生命財產安全,推動高質量發展,《條例》設定了非常嚴格的法律責任,強化責任追究。主要有以下幾個方面:

一是加大對建設工程抗震相關主體的處罰力度。在做好與防震減災法、建筑法和《建設工程質量管理條例》等相關法律、行政法規銜接的前提下,《條例》進一步強化對建設單位、設計單位、施工單位、工程質量檢測機構和抗震性能鑒定機構等相關主體的責任追究,特別是加大了對建設單位及相關責任人的處罰力度。

二是綜合運用多種處罰措施。對于違反《條例》規定的違法行為,規定了責令停止施工、罰款、責令停業整頓、降低資質等級或者吊銷資質證書、吊銷執業資格證書、終身禁止從事相關業務等處罰措施。

三是重罰出具虛假報告的違法行為。這次在《條例》中作出非常明確的規定,對工程質量檢測機構出具虛假的檢測數據或者檢測報告、抗震性能鑒定機構出具虛假鑒定結果等行為,除設定一定數額的罰款措施外,情節嚴重的,對相關單位及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法設定吊銷資質證書、執業資格證書以及限制從業等處罰措施。

通過這些嚴格的責任追究,確保剛才講的這些制度措施能夠真正落到實處。

記者:

地震通常對建設年代比較久的老舊建筑造成的危害比較大。請問,《條例》對老舊建筑的鑒定、加固、維護有哪些作用?目前全國各地有不少老舊建筑,工作量應該比較大,請問住房和城鄉建設部怎么應對這個挑戰?

曲琦:

由于歷史原因,建造年代較早的一些城鎮老舊建筑工程以及農村的建筑工程所采取的抗震設防措施不夠,造成了抗御地震災害能力不足。近些年來,我們針對農村民居,大力推進農村危房改造和抗震改造工程。對于城鎮住宅,我們則是通過將符合棚戶區改造范圍和標準的城鎮危房優先納入到棚改計劃,推動實施地震易發區房屋設施加固工程。這些措施有效推動了城鄉老舊房屋抗震安全水平的提升。

為了規范已建成的建設工程的抗震鑒定、加固和維護,《條例》也明確規定:一是國家實行建設工程抗震性能鑒定制度,已經在《條例》中有明確規定。二是根據抗震性能鑒定結果,需要進行抗震加固,且具備加固價值的建設工程應當進行加固。三是抗震加固竣工驗收合格后,應當公示抗震加固的時間、后續使用年限等信息。通過實施《條例》規定的這些制度,確保既有建筑抗震能力不斷提升。

張小宏:

存量建筑的數量確實比較大。這幾年城市里通過棚改,通過危房改造,解決了一批;農村的危房改造、抗震改造,也在逐步推進。另外,我們現在也在做全國城鄉房屋建筑調查,這些信息建立起來以后,我想再根據《條例》確定的一些強制鑒定、加固的制度措施,后續工作應該會有更好的進展。

記者:

《條例》中提到了超限高層建筑工程,請問具體的概念是什么?另外,設立超限高層建筑工程抗震設防審批制度,請問基于何種考慮?關于超限審批,這是一項重要制度,請曲琦司長回答。

曲琦:

我先回答一下超限高層建筑工程的具體概念。超限高層建筑工程主要是指超出國家現行標準所規定的適用高度和適用結構類型的高層建筑,以及體型特別不規則的高層建筑。這類建筑沒有完全適用的標準作為依據。大家知道,對于一般的建設工程,我們只要嚴格按照工程建設抗震設防強制性標準進行勘察、設計、施工就可以保證其抗震安全。但是對于超限高層建筑,它沒有完全適用的標準作為依據,所以就要進行抗震設防的專項審查。超限高層建筑工程往往體量非常大,結構體系也比較復雜,人員比較集中,所以在設計建造過程中,如果不能確保其有足夠的抗震能力,一旦發生破壞性地震,勢必造成巨大的經濟損失和人員傷亡。《條例》設立超限高層建筑工程抗震設防審批制度,也是基于這樣的背景。

具體的規定,就是要在工程項目的初步設計階段實施事前管控,由各省級住房和城鄉建設主管部門組織經驗豐富的工程抗震專家,對建設單位報送的超限高層建筑工程的設計文件進行嚴格審查,對采取的抗震設防措施合理可行的予以批準。超限高層建筑工程抗震設防審批意見是后續施工圖設計和審查的一個重要依據。另外,《條例》同時還規定了對超限高層建筑工程,建設單位未經審批不得施工,設計單位不按審批意見進行設計的,將視情節予以處罰,這些處罰包括罰款、停業整頓、降低資質、吊銷資質等。造成損失的,還要依法承擔賠償責任。上述這些規定的目的,就是要切實保障超限高層建筑工程的抗震安全。

(本文為吹風會發言實錄,有刪改)

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